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提起公益诉讼应是检察机关重要履职方式

来源:检察日报  发布:检察院 作者:刘家璞 于琰峻 发布时间:2017-04-25 点击

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会明确提出的任务要求。2017年3月13日最高人民检察院工作报告显示:2016年,检察机关认真贯彻党中央部署和全国人大常委会授权决定,深入推进提起公益诉讼试点工作。13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织提起公益诉讼28件。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,向法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。检察机关提起公益诉讼取得的巨大成效,已被社会各界广泛关注并寄予厚望,同时作为一项新的制度探索,也遇到一些新的问题,需要认真思考研究。

  检察机关提起公益诉讼应是履行法律监督职责的一种方式。实践中,对检察机关提起公益诉讼的法律地位有不同认识,笔者认为,检察机关作为国家法律监督机关,代表国家和人民利益提起公益诉讼,不同于普通的原告,而是立足法律监督职能的一种履职方式。

  我国的国体和政体决定了行政机关负责执行法律法规,检察机关负责监督国家法律法规是否得到统一正确实行,审判机关负责居中裁判、依法作出公正判决,等等。行政机关若违法行使职权或不行使职权,以及民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害时,检察机关可以采取检察建议等方式督促其依法履行法定职责,以公告等方式催促社会组织提起公益诉讼,如果通过检察建议等方式难以达到监督目的或无适格主体提起公益诉讼的情况下,检察机关应当提起行政公益诉讼或民事公益诉讼,法院通过判决的形式依法要求行政机关正确履行职责、让侵权者承担法律责任,从而实现对国家和社会公共利益的保护。

  检察机关提起民事、行政公益诉讼与提起刑事公诉应具有相同属性。在刑事诉讼中,检察机关提起刑事公诉,与其自身并无直接的利益关系,代表的是国家利益,是履行法律监督职责的一种方式。检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼与提起刑事公诉的目的、任务完全相同。因此,检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼也是提起民事公诉和行政公诉,也应当被赋予相应的诉讼地位。

  检察机关提起公益诉讼的诉前程序离不开提起诉讼做保障。试点实践表明,就不同案件看,诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益诉讼案件的两种不同办案方式,都可发挥保护公益的作用;就同一案件看,它们是检察机关办理公益案件的两个不同办理阶段,密不可分。在实际办案中,诉前程序较好地调动了各方保护公益的积极性,有效节约了司法成本,最大限度地保护了公益。诉前程序之所以收到显著效果,是因为有诉讼程序发挥着震慑作用,如果没有提起诉讼作为可能采取的后续手段,诉前程序的效果就不一定能够得到保证。因此,作为个案,诉前程序可以独立存在;作为制度,则必须有诉讼做保障。

  检察机关提起公益诉讼是一项新制度,有相当多的问题需要研究,比如,是否可以撤诉、和解和调解,能否对一审判决结果提起抗诉,判决胜诉后的相关资金如何管理,等等。笔者认为,只要达成了检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼与提起刑事公诉具备同样性质的共识,相关问题就会迎刃而解。

  (作者单位:最高人民检察院民事行政检察厅,福建省安溪县人民检察院)

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